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贾西津:公益组织的公信力从何而来

2011年07月02日12:01新京报我要评论(0)
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公益资金监管法几乎空白

资金在流入流出公益组织的过程中,需要一系列具体的监管,然而这些法律规制还是空白。

公益组织的资金运作是应当受到监管的重点。

第一,资金的来源,即募款。募款应严格遵循募捐声明和捐赠合同。随着慈善市场的发达,专业募款人会成为类似律师的一种职业,那么,有多少善款最终用于慈善目的,就需要受到特别关注。

第二,资金的使用,即财务管理和审计制度。这些报告是人们判断组织绩效的依据。

第三,公益组织的外部资金关联,如对商业合作、投资行为的规范,对政治交易、商业关联交易的防控等。

一般而言,通过商业伙伴募集资金、对公益资金的保值增值投资等,都是公益组织不可或缺的运营手段;但资金在流入流出公益组织的过程中,需要一系列具体的边界界定和问责监管,如公益组织名称的使用、活动的公益目标导向、投资的范围和风险度、发生商业关系的组织与公益组织成员没有私人利益关联等等。

然而,所有这些具体的法律规制,在中国几乎还是空白。

公益组织必须公开透明

监管包括五种形式:理事责任、政府监管、社会专业评估、行业联盟自律、公民问责。

公益组织的责信以看得见的方式实现,与其内在的责信机制同样重要。

正是因为有了公开透明的监管,才能促进公益组织的责信机制建设,进而实现慈善市场的优胜劣汰,而不是劣币淘汰良币。

公益组织的责信不仅要做到,而且要能证明,让公众知道。监管方式通常包括以下几种形式:

第一,理事责任。如前所述,理事由不同群体的代表构成,如主要出资方代表、社会人士代表、政府监管方代表等,他们对公益组织具有最高决策权,同时负有首位决策责任。欧陆国家还对公益组织设有监事会,英美则依赖独立会计制。

第二,政府监管。如美国所有公益组织向国税局提交详尽的年度报表,接受监管和抽查,在州层面还有首席检察官;英国有独立于政府、向法院负责的慈善委员会,专门负责慈善组织的登记和监管,并依法具有一定执法权。一旦公益组织被发现资金使用问题、关联交易等,则面临罚款、没收资产等处罚,理事可能被课以重税、禁止未来在公益组织任职的不良信用记录,最严重者公益组织可能失去免税资格。

政府对公益组织的监管信息都非常公开透明,如美国国税局的公益组织表格详尽,政府将之统一上网,任何公众可以在国税局网站上查看、下载,获知诸如年度财务明细、项目资金开支、理事和秘书长工资、前5名最高收入员工薪酬、前5名报酬最高合同商名单、行政支出、筹款花费,以及与所有理事会成员有关的金融交易记录等信息。

第三,社会专业评估。各国民间专业评估机构随着慈善市场发展应运而生,它们提供独立于政府的公益组织评估报告,开展慈善评级等活动。排名不仅包括责信高的评分,也会有筹款回扣率、理事长工资、行政支出比等“倒排行”。虽然民间排名不具法律约束力,但知名的评估机构所做的排名,可能成为捐款者做选择的重要依据,这使得公开信息也成为公益组织之间的一种竞争。

第四,行业联盟自律。公益组织的品牌也可以成为特许经营的模式,形成类似连锁店的内部约束机制。如英国的“公民咨询局”品牌名称,德国“捐助徽章”。

第五,公民问责。除了公益组织的自主公开和政府的监管,法律赋予公民对公益组织的主动问责权也至关重要。英美法律都保障了公民的问责权,任何人有权获得公益组织的年度账目和财务报告;美国联邦法律还规定,任何人有权向国税局查看免税组织的原始申请文件及前3年的税表。问责权使得有意愿的积极公民可以有参与的渠道,大大提高了公民参与和监督的效力。

概言之,独立清晰的法律地位,责权落实的理事会,公益资产的法律监管,多元问责的监督体制,公开透明的慈善环境,是公益组织公信力的保障。

中国的公益组织面临着从计划型社会一脉延续的体制问题。以社会组织形象活跃在公众面前的公益组织,其内在决策和运作机制可能完全不同于国际上惯言的NGO,或公众脑海中想象的民间组织,它们中很多是政府办组织,遵循准行政机构的机制和制度。在政府和社会之间的“两栖”性,使得它们的问责原则也两面游离。

这是公众“看不清”的源头,也是难以根本解决“不信任”的症结所在。

接下来,要从行政主导社会的体制向社会自治发展,积累社会资本和社会公信力,“郭美美事件”是促进公益组织制度变革的一个机会。

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[责任编辑:billchang]
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